中國(guó)的汽車公告制度已經(jīng)18歲。這個(gè)誕生于2001年的汽車企業(yè)和產(chǎn)品準(zhǔn)入制度，近期正在醞釀改革。
“我們從去年開始，就啟動(dòng)了道路機(jī)動(dòng)車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入許可管理辦法的編制工作，今年4月份公開征求社會(huì)意見，目前辦法還在持續(xù)的修改完善之中。”
工業(yè)和信息化部裝備工業(yè)司副司長(zhǎng)瞿國(guó)春
9月1日，在2018中國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展（泰達(dá)）國(guó)際論壇上，工業(yè)和信息化部裝備工業(yè)司副司長(zhǎng)瞿國(guó)春向聽眾介紹汽車公告管理改革的進(jìn)展。“下一步將履行審核發(fā)布程序，預(yù)計(jì)年內(nèi)會(huì)發(fā)布?！?/strong>
新公告管理辦法，意在為汽車企業(yè)減負(fù)，開放檢測(cè)市場(chǎng)，鼓勵(lì)技術(shù)和產(chǎn)品創(chuàng)新。但是公告管理單兵突進(jìn)，工信部的改革，只能在準(zhǔn)入管理的鐐銬下跳舞，還會(huì)遭遇汽車多頭管理的痼疾。初衷美好，實(shí)效還要期待系統(tǒng)性改革，多部門的聯(lián)合行動(dòng)。
前世今生
“外界覺得汽車公告比較神秘，但它無非體現(xiàn)政府的行政審批制度?！?/span>一家老牌汽車企業(yè)車輛認(rèn)證部負(fù)責(zé)人告訴《電動(dòng)汽車觀察家》。
外界覺得有些“神秘”的汽車公告，是中國(guó)汽車準(zhǔn)入制度演變的最終產(chǎn)物。
汽車公告的前身，是汽車目錄。
1985年開始，承擔(dān)國(guó)家汽車工業(yè)主管職能的中國(guó)汽車工業(yè)公司，根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，對(duì)汽車企業(yè)及產(chǎn)品實(shí)施目錄管理。只有目錄內(nèi)的企業(yè)才能生產(chǎn)和銷售目錄內(nèi)的車輛，成為汽車準(zhǔn)入管理的核心內(nèi)容。隨著機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，汽車企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入的管理職能先后由機(jī)械工業(yè)部、國(guó)家機(jī)械工業(yè)局、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家發(fā)改委和工業(yè)信息化部承擔(dān)。
2001年國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布第一批車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品目錄
2001年，在中國(guó)加入世貿(mào)組織，融入全球市場(chǎng)規(guī)則的大背景下，當(dāng)時(shí)主管汽車準(zhǔn)入管理的原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委結(jié)合歐洲、日本的經(jīng)驗(yàn)，將汽車目錄管理改為公告管理，宣告汽車公告管理的誕生。2004年《中華人民共和國(guó)行政許可法》開始實(shí)施，車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入許可（即公告管理）被設(shè)立為行政許可事項(xiàng)而正式確定。
不過，“（汽車公告制度）2006年、2007年才逐步正規(guī)化、系統(tǒng)化，發(fā)展比較快。”前述車輛認(rèn)證部負(fù)責(zé)人說。
2008年6月，工信部成立。汽車產(chǎn)業(yè)管理體制進(jìn)入工信部主管時(shí)代。發(fā)改委僅保留重大汽車建設(shè)和重大外商投資項(xiàng)目審批。工信部及其委托的中介機(jī)構(gòu)又經(jīng)過近十年打磨，形成了當(dāng)下的汽車公告管理制度。
功過爭(zhēng)議
對(duì)于近18年的汽車公告管理，主管部門自身給出了正面評(píng)價(jià)。
2018年4月，工信部發(fā)布了《道路機(jī)動(dòng)車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入許可管理辦法（征求意見稿）》（下稱新公告管理辦法）。該文件的編制說明稱，“通過實(shí)施《公告》管理，有效保證了準(zhǔn)入企業(yè)的生產(chǎn)條件和產(chǎn)品一致性，促進(jìn)了汽車產(chǎn)品持續(xù)滿足安全、環(huán)保、節(jié)能、防盜等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)落實(shí)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策相關(guān)要求，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、升級(jí)轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)起到了重要作用。”
但是，編制說明也指出了現(xiàn)有公告管理的問題?！?/span>實(shí)踐中也存在許可管理文件分散、法律層級(jí)較低、許可類型過散過細(xì)、企業(yè)資源整合利用不足、適應(yīng)新技術(shù)發(fā)展不充分等問題。”
上述認(rèn)證部負(fù)責(zé)人對(duì)現(xiàn)有公告管理也比較認(rèn)可，“存在就是合理的，每一個(gè)流程，管理辦法也好，規(guī)范性要求也好?！?/span>
但是，車企人士私下對(duì)公告管理制度多有批評(píng)，其中一項(xiàng)是成本過高。目前，一輛乘用車的公告費(fèi)用等需要一兩百萬(wàn)，商用車六七十萬(wàn)，貨車專用車需要三四十萬(wàn)。一位名為“又言”的作者撰文說，大型商用車企業(yè)的公告有上萬(wàn)個(gè)，一年在上公告方面的試驗(yàn)、認(rèn)證、申報(bào)公告方面的費(fèi)用高達(dá)上億元，已經(jīng)造成了商用車企業(yè)盈利能力偏弱的原因之一。
“汽車公告改革提了很多年了。現(xiàn)在為什么改？因?yàn)橘M(fèi)收得多了，得給企業(yè)減一點(diǎn)。”一位汽車檢測(cè)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人表示，公告讓車企負(fù)擔(dān)越來越重。
主管部門的管理壓力也越來越重。“2000多家企業(yè)，非常頭疼，就這么幾個(gè)人，根本就不可能每家情況都清楚?！鼻笆稣J(rèn)證負(fù)責(zé)人表示，“他們就想管幾家。就像歷史上，美國(guó)由兩三百家汽車企業(yè)，縮減到現(xiàn)在就幾家。但是，中國(guó)汽車企業(yè)過去幾十年都發(fā)展得很好，大規(guī)模退出的還沒有。”
另外，工信部委托中機(jī)車輛技術(shù)服務(wù)中心（下稱中機(jī)中心）負(fù)責(zé)公告管理政策研究、準(zhǔn)入條件制定和審查、公告產(chǎn)品技術(shù)審查、機(jī)動(dòng)車合格證管理及生產(chǎn)一致性監(jiān)督管理等技術(shù)工作。但是，中機(jī)中心又隸屬于中國(guó)汽車技術(shù)研究中心（下稱中汽中心）。無論中汽中心還是中機(jī)中心，原先都是獨(dú)立第三方技術(shù)支持機(jī)構(gòu)，但是中汽中心2003年劃歸國(guó)資委管理，本質(zhì)上是企業(yè)。企業(yè)從事公告管理的技術(shù)工作，同時(shí)還有車輛檢測(cè)、咨詢等其他盈利項(xiàng)目。業(yè)界多認(rèn)為，存在政企不分的現(xiàn)象。
“內(nèi)部早就在討論如何進(jìn)行公告改的事宜了，包括裁撤中機(jī)中心的事情。” 原工信部產(chǎn)業(yè)政策司副巡視員李萬(wàn)里表示。他在汽車主管部門工作近30余年，從中國(guó)汽車工業(yè)公司，到機(jī)械工業(yè)部汽車司，到國(guó)家機(jī)械工業(yè)局汽車工業(yè)處，到國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，到發(fā)改委、再到工信部。他說，公告改革既是落實(shí)中央、國(guó)務(wù)院“放管服”（簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)）的要求，也是主管部門內(nèi)部醞釀已久的改革。
機(jī)構(gòu)先變
“2004年2005年間，中機(jī)中心開始做汽車公告管理工作。從一開始幾個(gè)技術(shù)審查工作，到成體系的管理辦法，都是中機(jī)中心逐步形成的。”上述車企認(rèn)證部負(fù)責(zé)人回憶說。
中機(jī)車輛技術(shù)服務(wù)中心網(wǎng)站停運(yùn)
但是2018年4月24日，一則通知宣告汽車公告技術(shù)業(yè)務(wù)的管理部門的變化。
這個(gè)由中機(jī)中心發(fā)布的《關(guān)于<公告>、合格證管理相關(guān)業(yè)務(wù)辦公地點(diǎn)及聯(lián)系方式變更的通知》顯示，原中機(jī)車輛技術(shù)服務(wù)中心《公告》管理、合格證管理相關(guān)業(yè)務(wù)自2018年5月2日起，正式調(diào)整至工業(yè)和信息化部裝備工業(yè)發(fā)展中心（下稱裝備中心）。
裁撤中機(jī)中心后，裝備工業(yè)發(fā)展中心網(wǎng)站進(jìn)行合格證備案公示
7月12日，裝備中心首次召開車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入技術(shù)審查工作宣貫會(huì)。工信部裝備工業(yè)司副司長(zhǎng)瞿國(guó)春，中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院院長(zhǎng)、裝備工業(yè)發(fā)展中心主任盧山，原中機(jī)中心常務(wù)副主任鄭賀悅出席會(huì)議。另外有來自汽車、摩托車、低速汽車等生產(chǎn)企業(yè)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)，以及行業(yè)機(jī)構(gòu)的500余名代表參加會(huì)議。顯然，這是具有宣誓就職意味的亮相。
盧山在會(huì)上講話，表示要扎實(shí)做好車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品技術(shù)審查、生產(chǎn)一致性監(jiān)督檢查、雙積分管理等各項(xiàng)支撐工作，加強(qiáng)與生產(chǎn)企業(yè)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織的溝通交流，不斷改善工作質(zhì)量、提高服務(wù)水平，為汽車強(qiáng)國(guó)建設(shè)做出積極貢獻(xiàn)。
“中機(jī)中心，之前掙錢最多的就是公告”。一位不愿意透露姓名的檢測(cè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人表示，裝備中心是事業(yè)單位性質(zhì)，承擔(dān)公告管理更為合適。
此前中機(jī)中心和中汽中心存在利益沖突。特別是，此前企業(yè)的產(chǎn)品檢驗(yàn)方案必須先由中機(jī)中心審查通過后，才能交由國(guó)家認(rèn)可的檢測(cè)中心做檢測(cè)。而在檢測(cè)方案中，車企還需列明由哪個(gè)檢測(cè)中心來檢測(cè)。
“這本來就是行政性的事務(wù)，就應(yīng)該是事業(yè)單位、政府養(yǎng)著的。”他認(rèn)為改變管理機(jī)構(gòu)有助于解決利益輸送問題，“但是，明的利益鏈切斷了，暗的利益鏈還沒切斷。”
李萬(wàn)里則表示，首先，公告管理轉(zhuǎn)移到裝備中心，是國(guó)家體制改革的要求，規(guī)定不允許企業(yè)單位分擔(dān)國(guó)家機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力，裁撤中機(jī)中心是對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)體制改革的落實(shí)。
其次，中機(jī)中心存在是歷史遺留問題。中機(jī)中心負(fù)責(zé)公告核準(zhǔn)準(zhǔn)入，中汽中心負(fù)責(zé)檢測(cè)，存在制度上的漏洞?！?/span>利益上輸送是有可能存在的，所以從制度層面上需要進(jìn)行改革，徹底切斷利益輸送。”
公告減薄
公告太“厚”了。工信部每月發(fā)布的道路機(jī)動(dòng)車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告，光是汽車部分就有近千個(gè)車型之多。
近十幾年汽車數(shù)量激增，汽車市場(chǎng)發(fā)展迅速，管理壓力巨大
對(duì)此，新公告管理辦法給出了一系列解決方案。
首先是大幅減少企業(yè)準(zhǔn)入的類型，將19個(gè)的生產(chǎn)企業(yè)縮減到6個(gè)類別。企業(yè)獲得某一個(gè)類別的準(zhǔn)入許可之后，在該類別之內(nèi)依據(jù)市場(chǎng)情況生產(chǎn)新產(chǎn)品的時(shí)候，不用再次申請(qǐng)企業(yè)準(zhǔn)入許可。比如，此前從其他乘用車升級(jí)為轎車，也就是6升7，就沒有必要了。
其次，大幅減少產(chǎn)品準(zhǔn)入的類型。推行車輛產(chǎn)品系族管理，鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)同一系族的車型產(chǎn)品按照系族申請(qǐng)產(chǎn)品準(zhǔn)入，生產(chǎn)同一系族內(nèi)的產(chǎn)品，將不需要重新申請(qǐng)公告。新公告管理辦法編制說明稱，據(jù)估算，在系族管理全面推廣以后，產(chǎn)品準(zhǔn)入的類型將降幅約三分之一以上。
第三，推行企業(yè)集團(tuán)管理，對(duì)符合規(guī)定條件的企業(yè)集團(tuán)，內(nèi)部成員申請(qǐng)企業(yè)準(zhǔn)入時(shí)，要求予以簡(jiǎn)化；其某一成員取得許可的車輛產(chǎn)品，其他成員無需取得該車輛產(chǎn)品的準(zhǔn)入許可——相當(dāng)于內(nèi)部擔(dān)保制度。
另外，在上述論壇中，瞿國(guó)春還說，“允許集團(tuán)內(nèi)部代工生產(chǎn)，開展產(chǎn)品自我檢驗(yàn)試點(diǎn)等優(yōu)惠工作。包括大家關(guān)注的企業(yè)與企業(yè)之間的代工，以及企業(yè)的委托加工等事宜，我們也在加緊的研究、落實(shí)之中?！?/span>
公告減薄之后，車企的負(fù)擔(dān)能否大幅下降呢？
一家汽車咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人表示，“對(duì)于商用車企業(yè)或者大企業(yè)來說，公告減薄，確實(shí)能夠降低成本。但對(duì)于個(gè)別企業(yè)，特別是乘用車企來講，有些型號(hào)就是要區(qū)分開，車型就是要細(xì)化，就不像商用車企這么感興趣?！?/span>
而前述檢測(cè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人則表示，“新能源汽車認(rèn)證這塊不會(huì)有很大變化。傳統(tǒng)車可能會(huì)簡(jiǎn)化一些，因?yàn)橄鄬?duì)安全，費(fèi)用會(huì)降一些?！?/span>
新公告管理辦法還在流程上幫助車企減負(fù)。比如，將非涉及技術(shù)性的許可內(nèi)容的變更改為備案管理；另外，改裝車由貨車類整車生產(chǎn)企業(yè)對(duì)采用本企業(yè)底盤產(chǎn)品實(shí)施統(tǒng)一管理。
另外，由于目前智能網(wǎng)聯(lián)、無人駕駛汽車等創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)品尚無檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，新公告管理辦法稱，將對(duì)新技術(shù)、新工藝、新材料應(yīng)用車型，經(jīng)評(píng)估豁免部分或全部要求，為這些車型進(jìn)入公告作好鋪墊。
檢測(cè)開放
“基本上95%（公告準(zhǔn)入）費(fèi)用都是檢測(cè)費(fèi)用?！鼻笆鲕嚻笳J(rèn)證部負(fù)責(zé)人說。
新公告管理辦法，全面的放開車輛檢測(cè)的市場(chǎng)，明確稱，只要國(guó)務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門認(rèn)可和國(guó)家級(jí)資質(zhì)認(rèn)定具備開展車輛產(chǎn)品準(zhǔn)入，檢驗(yàn)所需能力的檢測(cè)單位，均可承擔(dān)產(chǎn)品準(zhǔn)入的檢驗(yàn)工作。
中汽中心檢測(cè)業(yè)務(wù)宣傳圖
而且，新辦法還提出在企業(yè)集團(tuán)可以試點(diǎn)開展產(chǎn)品自我檢驗(yàn)。
檢測(cè)開放了，能否降低企業(yè)的檢測(cè)費(fèi)用？
前述汽車咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)表示，“要取得國(guó)家資質(zhì)CNAS的檢測(cè)中心或者實(shí)驗(yàn)室，也很難。起碼要投入幾十個(gè)億的。即使有開放的趨勢(shì)，外面的檢測(cè)機(jī)構(gòu)，暫時(shí)很難進(jìn)來。不過汽車集團(tuán)化的實(shí)驗(yàn)室，有可能會(huì)認(rèn)?！?/span>
上述檢測(cè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人也認(rèn)為短期內(nèi)不會(huì)新增多少檢測(cè)機(jī)構(gòu)。至于檢測(cè)費(fèi)用，“總體上，會(huì)收攏一些，但是減少都是收費(fèi)不高的東西，看上去減去的數(shù)量很多，但是繳費(fèi)還是一樣多。”
“這都是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)起草的專家得出必須要檢測(cè)的項(xiàng)目?！鼻笆鲕嚻笳J(rèn)證部負(fù)責(zé)人也認(rèn)為，檢測(cè)費(fèi)用很難下降?！?/span>要降成本就必須降低標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)項(xiàng)目。”
單兵突進(jìn)
本次公告改革，在公告減薄、企業(yè)減負(fù)和鼓勵(lì)創(chuàng)新方面，從紙面上看，亮點(diǎn)不少。
“本次公告改革，工信部想法很好，也了解企業(yè)的痛點(diǎn)。但是操作層面，怎么操作，非常復(fù)雜，牽涉到交通部、質(zhì)檢總局、環(huán)保部等機(jī)構(gòu)?！鼻笆鲕嚻笳J(rèn)證部負(fù)責(zé)人表示，工信部改革的方向是由車輛準(zhǔn)入朝向承諾、備案，從事前管理更多轉(zhuǎn)向事中和事后管理。“光是工信部改革準(zhǔn)入方面不行?！?/strong>
他舉例說，比如公告要減薄，按系族來申報(bào)，在公安部那邊準(zhǔn)入就是問題。另外，工信部希望強(qiáng)調(diào)事中事后管理，但“交通部還不斷出臺(tái)新的準(zhǔn)入相關(guān)項(xiàng)目，包括油耗標(biāo)準(zhǔn)和安全標(biāo)準(zhǔn)。多頭管理，才是車企的痛點(diǎn)。”
而前述檢測(cè)中心負(fù)責(zé)人認(rèn)為，目前汽車問題比較大的是生產(chǎn)一致性沒管住，所以還要管。但是，他認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化準(zhǔn)入，而應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化質(zhì)檢部門的召回管理。“全世界都是召回管理最強(qiáng)勢(shì)。”
原工信部產(chǎn)業(yè)政策司副巡視員李萬(wàn)里
李萬(wàn)里回顧說，“伴隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家在安全環(huán)保節(jié)能方面的法規(guī)不斷加嚴(yán)，標(biāo)準(zhǔn)不斷升級(jí)，由于涉及到國(guó)家各部門的管理職責(zé)，各部門對(duì)汽車產(chǎn)業(yè)提出要求，并對(duì)汽車加強(qiáng)監(jiān)管是職責(zé)所在。但都將精力集中到'事前'，逐漸形成了‘九龍治水’的局面。”
李萬(wàn)里認(rèn)為，核心是各職能機(jī)關(guān)對(duì)于汽車這個(gè)從生到死的過程中，管理職責(zé)不明確。因此，“必須明確各管理部門的界線，將管理職能轉(zhuǎn)向事中事后，不能把手伸向制造業(yè)前段。在我看來，有些部門已經(jīng)取得一些成效，有些部門仍不明顯?！?/span>
他表示，中國(guó)汽車管理體制效仿歐洲，管住事前，強(qiáng)調(diào)事中、事后?！安幌衩绹?guó)，美國(guó)就不管事前，只強(qiáng)調(diào)事后。要按照美國(guó)那么改，是對(duì)國(guó)內(nèi)公告制度的完全顛覆，不太現(xiàn)實(shí)。”
李萬(wàn)里說，“工信部這次改革，我認(rèn)為國(guó)家給予他的職能仍是主要在事前監(jiān)管，最大的轉(zhuǎn)變是明確行業(yè)的門檻。當(dāng)然，關(guān)注事中、事后（管理）也是工信部職能所在。”（完）
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